司法是個好箭靶：從比較憲法角度談立院卡大法官的人事案及《憲法訴訟法》修法爭議

司法是個好箭靶：
從比較憲法角度談立院卡大法官的人事案及《憲法訴訟法》修法爭議

李怡俐（國立清華大學科技法律研究所副教授）
李韶曼（國立成功大學敏求智慧運算學院助理教授）
林建志（中央研究院法律學研究所研究員）
翁燕菁（國立政治大學政治學系兼創新國際學院副教授）

編按：本文將分析近期立法院的重大爭議法案，尤其關於立法院不審查司法院大法官提名人選，以及關於《憲法訴訟法》的修正草案。

立院怠審人事案規避憲政責任

今年（2024）8月30日，總統府提名新的司法院正副院長與5位大法官候選人，以如期銜接10月底即將卸任的司法院正副院長與5位大法官。惟歷經2個多月後，黃國昌委員日前在其臉書指出，「在今年11月起，立法院未通過人事同意權前」，大法官總額不足，甚至「僅須4位大法官就可以宣告該死刑違憲，推翻所有下級審包含最高法院5位法官的決定」，因而必須修改憲法訴訟出席及表決門檻的制度設計。此語亦出自翁曉玲委員所言，可見其臉書影音。

乍看之下，4大於5確實聳動。但兩位立委沒告訴我們的是，此一情況是肇因於立院未積極履行其憲政責任所致。根據釋字第632號解釋，立法院與總統在憲政機關的人事任命中都有「積極」及「適時」行使其職權的義務，尤其在涉及憲法所設置並賦予特定職權之國家憲法機關，更應履行職責確保這些機關實質存續與正常運行。對此一義務，憲法法庭更於2024年10月25日113年憲判字第9號（立法院職權行使法等案）中再次強調：當立法院委員會不審查被提名人，而立法院院會因此消極不行使人事同意權，致立法委員無法為同意權案之投票，乃至相關機關因人事懸缺而難以有效行使職權、發揮功能者時，立法院即「違反其憲法忠誠義務，為憲法所不許」，非屬於國會自律範疇。

如果說立法院在審查的過程中對於被提名人有疑慮而難成共識，立法院固然可以直接否決被提名人，讓總統府方面重啟提名程序以達共識。然而現在的情況是，立法院明知司法院正副院長及五位大法官卸任在即，卻不顧時程拖沓，消極未排審被提名人，我們認為，這樣等同於實質破壞了國家憲政制度的完整性。黃委員在其臉書輕描淡寫地說，11月起大法官剩下8位。但黃委員沒有清楚說明且忽視的事實是，這是立法院怠於行使其憲政職責，違憲亂政的結果。立法院該做的事情，是盡快履行排審司法院人事案之憲政責任，無論同意與否。黃委員現將大法官因此不足額的情況指為制度缺陷，而要求修改憲法訴訟法的大法官出席及表決門檻，無異於倒果為因，這樣的作法對於民主憲政的運作將會帶來很不利的結果。

憲法法院判決需要門檻嗎？比較各國的規定

此外，在翁曉玲委員提出的憲法訴訟法修正草案中，有關法官總額、出席與表決門檻的部分，搭配其口頭說明，更凸顯出許多問題。該修正草案和兩位委員沒說的是，即便在設有出席門檻的美國最高法院、日本最高法院、法國憲法委員會、南韓憲法法院、及南非憲法法院，其表決門檻多為「簡單多數決」，僅三、四位大法官即形成多數意見而作成判決之狀況，這是比較憲法上的常態設計。

譬如，根據日本《憲法》第79條第5項與《裁判所法》（Court Act）相關規定，日本最高法院由1位首席大法官及14位大法官組成，最高法院分為三個小法庭，大法庭進行審理時，需9位大法官出席。但大多數上訴案件由小法庭審理，以3位大法官出席即可。

又如在美國，其聯邦最高法院由首席大法官和8位大法官所組成（28 U. S. C. §1）。聯邦最高法院在進行案件審理時，至少需要6位大法官出席。當法院作出決定時，只需要出席大法官中的簡單多數即可。多數決規則甚至並未明確規定在美國憲法、聯邦法規或最高法院的內部規則中，而是基於長期的司法實踐和慣例。而假設有6位大法官在場，則只需其中4位同意，即可做出判決。

而在翁委員口頭引述的法國，憲法委員會組織法明定之7/9出席門檻並非毫無例外。例如2023年即曾發生3名委員因利益衝突自請迴避，難免產生決議不足額之疑慮，卻也同時引發對此僵化出席門檻之檢討。此外，憲法委員會就合憲性優先問題等決議，亦無特別之可決門檻規定，意見平分秋色時以主席屬意者勝出。

在南韓，根據南韓《憲法》第111條規定，憲法法院是由9位大法官所組成。總統可從9位大法官任命1位為憲法法院院長，該任命須得國會同意。南韓《憲法法院法》第23條另規定，憲法法院進行案件審理時，至少需要7位以上大法官出席。當法院作出決定時，只需要出席大法官中的簡單多數即可。因此，假設是7位大法官出席，只需要4位同意，就可做出決定。無獨有偶，南韓今年亦出現任命來不及而使大法官人數不足之爭議，最終憲法法院判決暫停適用上開的出席人數規定，以避免憲法法院停止運作。

南非《憲法》第167條規定，南非憲法法院是由一名院長、一名副院長及其他9名法官組成，共計11位法官。同條規定，憲法法院案件審理須由至少8名法官參與。南非憲法與南非《憲法法院規則》（Constitutional Court Rules, GN R1675/2003），則未規定表決門檻。

台灣開倒車的憲法訴訟法修正草案

回到台灣，現行《憲法訴訟法》第30條規定，大法官現有總額2/3以上參與評議，大法官現有總額過半數同意可以做成判決。若從比較憲法視角觀之，此一有關出席及表決門檻的規定，與上述國家憲法法院或最高法院審理案件規則相符，皆以簡單多數決為常態性的設計。但翁版草案的第4條與第30條，不僅將決議門檻提高至2/3，甚至以「法定總額」取代「現有總額」，罔顧如第12條所稱依法迴避大法官不計入現有總額，或如第26條第1項規定未參與言詞辯論者不得參與評議及裁判等語，等於實質要求無論如何須10位大法官同意。

此外，另一個會出現的問題是，原《憲法訴訟法》所設計就正副總統彈劾案及違憲政黨解散案之2/3決議高門檻，有別於占絕大多數聲請案之基本權利爭議，然此一區隔亦將因翁版草案的修法而失其意義。集結全球百餘名憲法權威的「威尼斯委員會」，（Venice Commission，是「歐洲理事會」的諮詢機關，其主要工作是為會員國憲法改革及制定法律提供建議，協助起草憲法及類憲法法案。歐洲理事會是一個總部設在史特拉斯堡的政府間國際組織，目前有46個成員國，主要宗旨是維護歐洲的人權、民主和法治。）曾先後就不同國家憲法法院可決門檻表示其諮詢意見，指出歐洲各國可決門檻為簡單多數者占壓倒性多數；部分國家依機關與人民聲請適用不同可決門檻，可能使相同聲請標的適用不同可決門檻，徒生矛盾。而威尼斯委員會曾於今年初針對波士尼亞與赫塞哥維納（簡稱波赫國）憲法法院之高決議門檻，建議下修，以解決該院因法官出缺遞補卡關導致無法議決之僵局。然而值得注意的是，即使波赫因為存在內戰撕裂的三族群矛盾而採取硬性之5/9可決門檻，但這也是法院自身依據憲法以絕對多數通過的規則，而非國會強加之門檻。尤其，威尼斯委員會已指出，相關門檻不應由立法者片面提高，導致違憲審查之癱瘓。

因此，從比較憲法的研究角度來看，此次修法提案，不僅違背國際慣例，更是啟動憲改倒車，將可決門檻再次打回好不容易擺脫的苦悶釋憲歷史。

終於上路的憲法訴訟又要被趕下車

苦悶的大法官釋憲制度史，始於1958年《司法院大法官會議法》。立法院不服大法官在釋字第76號解釋中否認其唯一國會地位，強勢通過此法取代大法官自訂之會議規則，要求法定總額之3/4出席及出席者3/4同意，但其可決門檻為9/16，仍低於翁版草案。其間低迷的釋憲聲請案數量，雖然有部份原因是因為在威權體制下、獨裁者不願受到憲政機關拘束的特性，卻也反映出高門檻的代價，也就是大法官很難有機會真正去審理釋憲案。直至民主化後，1993年《司法院大法官審理案件法》有意識將可決門檻改為「現有總額」，即實際在職人數2/3出席及出席者2/3同意（參照司法院大法官審理案件法施行細則第15條），目的是促進憲政發展與人權保障。至2019年《憲法訴訟法》通過前，司法院亦曾數度嘗試隨憲政發展修法改革其釋憲程序。2022年，終於生效的《憲法訴訟法》是跨越漫長時間且匯聚跨黨派、機關與民間團體的反覆審議而成的結果。

而今，翁曉玲委員草率提案修法，其提交之第4條修正草案擬將「現有總額」改為「法定總額」，恐將癱瘓憲法法庭運作。根據我國《憲法增修條文》第5條規定，大法官由總統提名，經立院同意而任命，此種任命方式是比較憲法研究憲法學者所稱的合作模式（cooperation model）。「現有總額」制度可在總統與立院分屬不同政黨、無法合作時，維持大法官常態運作，避免憲法法庭空轉。這是1993年司法院大法官審理案件法的重要設計。若改為「法定總額」，在總統與立法院無法合作完成任命程序時，將引發嚴重憲政危機。縱觀我國過去釋憲實務的運作，以人民聲請釋憲案件占絕大多數。當憲法法庭無法做成決議時，傷害最甚者，將是我國近年終於獲得有效憲法救濟之基本權利保障。

此外，值得我們注意的是，儘管歐洲整體憲政發展經常為各國之鑑，但也不盡然都是正面範例，大開憲政倒車的反例也不少見。波蘭與匈牙利等國在歐洲級法院一連串的爭訟，這些爭訟案件源於右翼民粹政治領袖試圖透過制度設計破壞司法部門的獨立性。相關發展揭露的正是司法部門的脆弱：作為一個民粹政治的好箭靶，政治部門取得權力後送出的第一批以改革為名的箭裡，往往會出現幾枝箭插在司法部門的門上。

當前台灣出現的憲政危機與該危機對司法帶來的危害，令人不得不正襟危坐、嚴肅以對。立院怠審司法人事案與翁版憲法訴訟法修正案，正在侵蝕台灣自民主化以來累積的憲政成果。因此，我們呼籲所有關心台灣憲政與民主發展的您站出來，抵制憲政開倒車，防止民主與法治倒退發生在台灣這塊土地上。