轉型中的臺灣援外：多部門參與─以新南向為例
吳奕辰／臺灣大學氣候變遷與永續發展國際學位學程博士、簡旭伸／臺灣大學地理環境資源學系暨大學氣候變遷與永續發展國際學位學程教授
臺灣民間援外興起
隨著臺灣民主化，諸多非政府組織（non-governmental organizations, NGOs）投入援外。根據我們之前的研究，這些NGOs至少包含以下三種，多數早在新南向政策前就已投入各類援助部門。
首先是十九和廿世紀陸續來臺服務的國際NGOs，包含各個基督教醫院、家扶基金會、世界展望會、明愛會等。這些國際NGOs起初是服務臺灣公民，後隨臺灣邁向富裕而延伸海外，並運用既有的國際網絡展開服務。近期還有些國際NGOs來臺灣募款、倡議或徵才，例如無國界醫師、樂施會、救世軍等，他們不一定有直接服務臺灣公民，但帶來工具及倡議方法，是臺灣援外培力的重要來源。
其次是臺灣本土NGOs，服務對象以臺灣公民為主，但基於不同動機（提升組織能量、擴大組織格局以尋獲更多資源與連結、拓展服務據點、打造品牌提升形象等）而投入國際援助。這些本土NGOs又可粗分為三類。
三是成立宗旨就是國際援助的本土國際NGO。臺北海外和平服務團（TOPS）是最早的案例，1980年代就以「中泰支援難民服務團」協助中南半島難民，培育許多臺灣本土國際援助發展人才。1990年代後，更多勵青年國際服務機構出現，例如願景、希望之芽、以立、國際青年文化交流協會等，以青年志工為主力，迅速在年輕世代獲得名聲。近年更有遠山呼喚（Calls over Ridges）、邊境行動（GlocalAction）、愛女孩（Love Binti）、One-Forty等，或由學生社團蛻變而成、或由原NGOs脫離而成、或將服務對象延伸到本地的移工等，展現當代臺灣民間活躍而多元的國際援助圖像。
新南向的非外交與非官方行動者
新南向政策是臺灣援外從「建交為本」延伸「以人為本」的轉型歷程中具有指標意義的案例。新南向政策特別強調非政治的連結，主要是促進投資貿易，以及深化文化、教育、科技、勞工、旅遊等。這樣的政策目標之下，除了推動臺灣進入新南向地區，也試圖強化新南向地區國家進入到臺灣，進行投資、旅遊與文化交流等。這些都創造了政府與長期在新南向地區耕耘的臺灣NGOs的合作空間，形成非官方外交、二軌外交和公民外交，從而創造臺灣與印太各國實質上的發展合作夥伴網絡。
在2010~2019年《國際合作發展事務報告》（以下簡稱援外年報）顯示，臺灣援助東南亞與南亞共14國。這些計畫依照經濟合作發展組織（Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD）的標準分類，包含社會、經濟、生產、環境、援糧、人道等部門。其中社會部門和生產部門的計畫特別多，因此再加上次分類，社會部門分為教育、醫衛、治理、人權、文教與社福等，生產部門則分為農林漁牧及工商與其他（詳如表一）。這132個計畫中，超過一半由非外交的部會自辦、委辦外國機構、或委辦臺灣NGO。這些部會包含衛福部、經濟部、勞動部、科技部、氣象局、農委會等，都是重要的援助行動者。例如，科技部與氣象局在政府治理效能和人道援助的角色。由於氣象數據資料的收集能力及共享制度，是大尺度的氣象預報能夠精準運算的前提，因此臺灣援助鄰國政府的氣象科技能力，也是協助臺灣本身天氣預報與災害整備能力。2015年以來，臺灣氣象局在菲律賓和越南舉辦氣象雷達分析技術教育訓練及研討會，以及協助菲律賓提升劇烈降水天氣系統觀測與預報能力。這些合作不僅增強公部門的氣象監測與預報能力，也在減災與防災等人道援助領域發揮功效。
又如，農委會農糧署從2010年以來藉由外交部及NGO的網絡，捐贈公糧到至少亞太、非州和中南美洲等29國。在亞太地區，深耕在各國的臺灣NGO扮演著輸送與分配糧食的中介者，例如慈濟在菲律賓和印尼、羅慧夫顱顏基金會在巴基斯坦和柬埔寨等。再者，勞動部發展署中彰投分署從2003年起辦理產業技術種子師資培訓，分享臺灣產業發展經驗給來自至少25國364名技術種子師資，內容包含能源等經濟部門以及電機和機械等工業生產部門。受訓者主要來自新南向國家，以及中南美邦交以及東歐、約旦、南非等友好的非邦交國。
表一、2010~2019年臺灣援助東南亞與南亞國家之部門與行動者
除了上述各個非外交部會外，臺灣NGO更是臺灣政府在新南向地區的重要夥伴。最重要的是在醫療領域。在馬政府時期，政府補助羅慧夫顱顏基金會、奧比斯基金會、陽光基金會等NGO進行手術或復健。蔡政府時期推動醫療新南向，例如彰化基督教醫院、高雄與臺中榮民總醫院、國泰醫院等，在東南亞（越南、柬埔寨、緬甸等）、南亞（尼泊爾）等都有接受政府委託辦理短期義診／行動醫療團或是長期的交流與合作。此外，衛福部進一步推動一國一中心七家醫院，由一家醫院負責統籌針對一個新南向國家的合作，包含人才培訓、產業鏈結、當地國人健康諮詢服務、法規及市場調查等。臺亞基金會的研究調查也指出，在COVID-19疫情期間，臺灣至少有23個NGO和7個一國一中心的醫院團隊提供超過1.5億新臺幣在新南向國家惠及800多萬人。疫情導致邊境管制、交通停擺、學校關閉和官僚作業混亂，從而阻礙NGO的籌款活動並增加組織運作成本，但臺灣NGO仍設法在其服務的社區提供替代服務，如現金救濟、民生與防疫物資、健康與衛生教育、衛生設施和系統建立、心靈支持、創收、線上教學、以及分享臺灣防疫經驗等。醫院團隊還將遠距會診、線上醫療培訓、線上研討會等服務上線。
此外，文教和社福也是臺灣官民合作的主要部門，包含勵馨基金會的婦女保護與權利倡議、至善基金會的兒童教育、伊甸基金會的反地雷倡議等，從馬政府時期就有合作的紀錄，而這些NGO也成為臺灣政府援外進入非邦交國的重要橋樑。在整個新南向地區，完全沒有接受臺灣援助的只有小型富裕經濟體（新加坡）和地緣較偏遠的小國（不丹、馬爾地夫、東帝汶），顯示了臺灣結合各部會與民間的網絡的成效。此外，臺灣NGO也是臺灣政府與OECD援助國接觸的媒介，來自瑞士、法國、英國等的NGO，都各自與臺灣NGO在臺灣政府的支持下展開計畫。
新南向作為多部門援外轉型的里程碑
如同本系列文章不斷強調的，援外轉型是個持續的進程，而非一朝一夕的突變。外交部將許多資源援助新南向國家以及支持「以人為本」的方針等，並不是從新南向政策才開始；相反的，新南向政策是過去歷屆政府「以人為本」轉型的總成與擴大的案例之一。早在新南向政策之前，上述的132項計畫中，包含勞動部的產業技術種子師資培訓以及農委會糧食援助等至今持續執行的計畫，總共有將近七成是在馬政府時代就已經開始。此外，輔導並贊助國內NGO參與國際援助的政策，更是從陳水扁政府的「全民外交（民主、民間、民意）」就已經開始。例如醫療領域的援助，從新南向政策以前，外交部就開始羅慧夫顱顏基金會、彰化基督教醫院等民間機構前往東南亞國家；而在新南向政策之下，衛福部也成為重要角色，並從單點式的補助NGO，轉向為試圖建立人才網絡、供應鏈、區域市場、區域防疫合作等動員醫療院所及醫藥產業的布局。
臺灣在尼泊爾2015年震災後的重建，更是新南向時代之前「以人為本」官民合作援外的具體案例。2015年4月25日，尼泊爾中部發生規模8的大地震，造成超過九千人死亡、350多萬人無家可歸。儘管沒有邦交關係，外交部在地震隔天迅速捐贈30萬美元並準備派出搜救隊，但尼泊爾迫於中國壓力而拒絕了搜救隊。儘管如此，不少臺灣民眾仍熱切參與救災，敦促衛福部開設「尼泊爾賑災專戶」，之後籌獲新臺幣9600萬元，額度相當於每年援外預算的1%。9,600萬元中，扣除前期救災耗去的300萬，約有一半委辦國合會，另一半委辦臺灣NGO，均用於災後重建。2010-2020年，外交部委辦國內NGO的經費僅佔援外總經費的0.05-2.36%，因此這筆捐款近乎對半的分配，展現外交部對NGO的高度重視。這筆捐款支持9個地區的10個重建計畫，主要位於首都所在的Bagmati省，其中四個計劃屬於醫療衛生，其他則包含糧食安全、教育、中小企業、生計和社區發展等（如表二）。
表二、衛福部開設「尼泊爾賑災專戶」用於災後重建之分配
「以人為本」背後的民間動能
前揭的表二另外揭露了民間援外整合的成果，作為主要的民間援外平臺，臺灣海外援助發展聯盟獲得了大多數的委辦民間資金。臺灣健康服務協會本身也是醫療志工平臺，由2005年底參加過國合會北印度短期醫療任務的醫療人員所成立，在扁政府「建交為本」的思維下減少對非邦交的援助時，繼續在當地服務。他們自費交通和住宿，並徵募醫藥材料和資金，成員來自多個醫學中心，每次進行兩週的短期醫療。2010年他們將服務擴展到尼泊爾。這種超越邦交的援助與關懷，充分展現「以人為本」的精神。
民間「以人為本」的思維還能夠阻卻「建交為本」的思維之下因為斷交而導致援助中斷，從而造成發展成果的毀壞的悲劇。例如2002年國合會委託屏東基督教醫院辦理醫療團計畫，支持馬拉威北部的姆祖祖中心醫院。2008年兩國斷交後，大使館和國合會的醫療團與技術團立即撤回臺灣，但屏基的團隊堅持留下，並找尋其他資源繼續工作。屏基本身是由挪威醫療傳教士Olav Bjorgaas於1964年創立，因此屏基找回老東家，獲得挪威NGO路加國際（Luke International）的資金支持，以及挪威駐馬拉威大使館的行政支持，使得臺灣在馬拉威姆祖祖中心醫院的業務能夠持續營運。這設立了臺灣援外的里程碑，意味著即使在斷交後，藉由臺灣NGO接手據點並與其他援助國的三邊合作，可使得發展合作持續進行。甚至這樣的合作後來也獲得國合會人道處的支持，形成「南部非洲移動族群中愛滋病、肺結核、高血壓病患管理提升計畫」。
類似的狀況也在尼泊爾震災後出現，儘管尼泊爾拒絕了臺灣搜救隊的支援，但臺灣NGO仍然大量湧入並設立援助據點。儘管衛福部尼泊爾賑災專戶的經費已經用罄，但許多NGO仍在尼泊爾繼續工作。例如聯新國際醫療集團2007年就在尼泊爾義診，並於2014年成立了聯新期望中心，並在外交部委辦的經費結束後，仍不斷擴大工作內容，從公共衛生到經濟作物種植、自我培力和環境永續等。
為了展示這個由公眾捐款支持的官民合作援外成果，臺灣海外援助發展聯盟和外交部於外交學院舉辦特展。副總統賴清德在開幕式上提到1999年九二一大地震造成2415人死亡、11305人受傷，這樣的共同經歷使臺灣民眾對於特大地震的帶來的衝擊能夠感同身受，因而願意捐款給同受震災的無邦交國。這種基於人心與共感的連結，為「建交為本」延伸「以人為本」的轉型提供了來自公民社會的動機，也使得援外更加走向多部門的參與。
系列文：
轉型中的臺灣援外6：意外的收穫、隱憂以及展望
轉型中的臺灣援外5：多部門參與─以新南向為例
轉型中的臺灣援外4：聯合國難民營中的臺灣國旗
轉型中的臺灣援外3：從雙邊到三邊與多邊
轉型中的臺灣援外2：從邦交到非邦交
轉型中的臺灣援外1：從「建交為本」到「以人為本」＆改革的啟動
※後註
本文相關內容，一部分已刊登於巨流出版之《發展研究與當代臺灣社會》（ISBN：9789577325280）之第二章「全球南方觀點下的國際發展與援助」；一部分刊登於學術期刊《問題與研究》，篇名為「2000年代末以來臺灣援外轉型：從『建交』導向延伸『發展』導向」；另一部分刊登於作者之一的博士論文《Taiwan’sforeign aid strategy shift: From diplomacy to development and security》（DOI:10.6342/NTU202104315）。
（文章轉載自：菜市場政治學 2023/01/22 網站文章）
