民主輸給獨裁了嗎？談政治體制、國家治理與防疫能力
顏維婷
武漢肺炎（Covid-19病毒）肆虐全球，從年初只是中國和亞洲的問題，到三月歐美紛紛淪陷成為全球問題。歐美陷入疫情部分是因錯失早期防疫時刻，相反地，中國初期大規模封城、嚴格限制人口流動，在三月開始有初步成效。對比中國迅速與嚴格的控制與歐美延遲與鬆散的管控方式，有論者認為，威權體制較能有效回應武漢肺炎危機。中國也沒有錯過這個機會，大肆宣揚威權體制控制疫情的有效性。一個可爭辯的問題是，民主體制與威權體制究竟在防疫上孰優孰劣？
這篇文章從危機管理的角度來討論這個問題。本文的重點如下：
第一，討論民主與威權體制之前，必須先認知到「國家能力」與「民主體制」並非同一件事。
第二，面對危機，一個國家的「國家能力」會影響可使用的政策工具，回應危機所需的物資動員，和國家各部門與各層級的協調整合溝通。
第三，威權與民主最大的差異，在於國家領導人產生途徑的差異，也就是統治正當性來源差異。
第四，由於統治正當性來源的差異，面對不確定性極高的跨境危機時，民主體制比威權體制可以做得更好的地方包括：保持資訊透明、與人民溝通、以及矯正錯誤所需的時間。至於在資源使用和動員上，真正的差異應該還是以國家能力為主。
以下的討論會先點出武漢肺炎的危機本質以及對政府治理的挑戰，接著談政府體制與國家能力的差別，最後再談民主與非民主政治體制時在處理類似危機時的優劣。
跨國境危機帶來的四大治理挑戰1
武漢肺炎屬百年一見瘟疫有其特殊性，但武漢肺炎與其他很多跨國界的危機 (例如氣候變遷、恐怖攻擊、糧食危機、全球金融危機…等)，存在共同特性。這些跨國境的危機都具有以下特質：發生的突如其來（不像颱風之類的災難其實可以預測）、直接威脅人民生存、需要跨國合作來解決危機。
政治學者整理危機管理的文獻，歸納出像武漢肺炎這類型跨國境的全球危機，對各國政治和行政能力主要造成四種挑戰。這裡簡單摘要這四種挑戰，接著再分析不同政治體制在回應這些挑戰時的異同。
第一：如何處理危機帶來的不確定性
像武漢肺炎這樣的危機，對政府的第一個挑戰，是該如何處理危機本身的不確定性。
不確定性(uncertainty)和風險(risk)不同，風險是指「有機率的未知」，例如保人身意外險，雖然意外是否發生屬未知，但透過大數據計算，可以估計出各種意外發生的機率。純粹的不確定性則是「沒有機率的未知」，無法得知機率是因為我們對於 1) 危機的來源; 2) 危機的發展方向與幅度; 與 3) 危機的解方這三個面向，都缺乏足夠資訊量。
以百年一見的武漢肺炎來說，不僅在病毒來源、傳播途徑、傳播速率、乃至於疫苗的發展上都充滿不確定性。雖然現階段各國科學團隊跨國合作積極研發疫苗，但正因危機跨國境的特性，反而在早期的傳染來源、傳染能力與幅傳染度都極需仰賴他國資訊，反而更可能因訊息不完全或出現彼此矛盾的訊息，使政府無法下達正確指令。
第二：如何在危機中提供足夠的資源
在危機中另一項一定會出現的挑戰是，國家要如何應付突然激增的醫療或物資需求。
在所有危機裡，勢必會出現對特定資源的需求暴增。例如這次的武漢肺炎，呼吸器、口罩和手套一夕間變成炙手可熱的資源; 負壓病房與病床是否足夠也成為各國政府最棘手的挑戰，醫院醫療資源的稀缺更直接影響一個國家武漢肺炎的死亡率。
危機挑戰國家動員資源的能力，是否動員公私部門資源、如何動員、動員多少都是問題。國家也必須要有正確的資訊（上述的第一項挑戰）才能確保危機時資源供給不虞匱乏。
第三：政府如何協調出有效的回應
除了資源動員以外，在危機裡更難的其實是各單位間的協調。
資源動員只是故事的一半，如何協調各部門與各層級政府，往往才是資源是否能有效利用的關鍵。但因為單位誘因不同，跨部門、跨層級的協調整合並不容易，責任歸屬也會變得相對模糊。像美國自從疫情爆發後，聯邦制的設計使得各州之間以及州與聯邦政府之間的聯繫協調都出現問題。川普總統先前就與紐約州州長古莫激戰聯邦政府是否補助紐約州呼吸器；最近就美國何時開工一事聯邦政府與各州也不同調，地方與中央層級之間的衝突凸顯出美國防疫的漏洞。
第四：如何界定危機與民眾溝通
在充滿各式不確定的危機中，如何讓民眾不恐慌、正確理解危機與指揮民眾的行為也是挑戰之一。
在危機中，民眾的恐慌程度不會少，尤其在資訊量缺乏時，各種臆測和錯誤訊息的傳遞反而為造成不必要的恐慌，甚至可能妨礙政府處理危機。因此，政府在資訊溝通、幫助民眾理解危機上，扮演很重要的角色。政府一開始的態度是積極回應還是消極面對，會影響民眾如何理解危機，並決定採取什麼麼行動有很大的影響。
但如上所述，國家間各部門各層級的協調本身就是挑戰，不同團體間也會因誘因不同而對危機有不同解釋。例如，美國在一開始定調危機的性質時，川普整個二月都傳達武漢肺炎其實沒有比流感嚴重的訊息，這樣的訊息也影響美國人如何看待這個新型病毒的態度。一篇新的工作論文就指出，美國人的政黨偏好完全影響了初期他們對於武漢肺炎的態度和採取的行為。共和黨支持者普遍跟隨川普的言論，認為武漢肺炎在美國並不嚴重，也因此不會戴口罩、勤洗手、避免出沒公眾場所、以及與人保持社交距離。民主黨的支持者則完全持相反的態度與行為模式。2武漢肺炎在美國呈現出一個肺炎、兩種解讀的狀況，很大程度是政治菁英早期對肺炎如何定調的結果。
政治體制≠國家能力
談完疫情危機對國家治理會造成的各面向挑戰後，在討論不同政治體制處理疫情的優劣前，必須先釐清一件事：國家治理能力(state capacity)與政治體制(political regime)是兩個不同的概念。
一般來說，國家的政治體制粗略分成民主與非民主體制，區分方式是由統治者如何產生決定。民主體制由人民透過公平、公正的選舉而產生統治者，反之則為非民主體制。
國家治理能力是完全不同的概念。國家能力是指一個國家能夠穿透並治理社會的能力，包含各種維度，例如：政府效能、政府管制政策的法規與品質、法治、政治穩定度、抑制貪腐程度、與公民問責程度…等。3
當然，國家能力的某些要件似乎較容易在民主體制下發生，例如公民能對政治發聲與問責的程度以及社會遵守法治的程度。但是，民主的核心定義關乎國家權力來源，與國家穿透社會的能力不全然相同。事實上，從下圖可以看出，當我們將國家能力（y軸）與民主程度（x軸）擺在一起時，兩者並非正相關，而是呈現一個U字型。
如果我們更進一步將這張圖分成四個象限，會發現每一個象限裡面都有國家存在。以亞洲來看，日本、韓國、台灣屬於民主程度高國家能力也高的國家；印尼屬於民主程度高但國家能力低的國家；新加坡則是民主程度低但國家能力極高的國家；中國和泰國則屬於民主程度低國家能力低的國家（中國的國家能力算是中等）。4
在一篇還未正式發表的工作論文裡，瑞典的學者Cronert研究了不同政府在處理武漢肺炎時的差異。他以學校關閉的速度例，發現最快會將學校關起來的國家大部分民主程度高但國家能力低; 民主程度與國家能力都低的國家次之；再來是民主程度與國家能力皆高; 民主程度低但國家能力高的政府撐的最久。5
以學校關閉的例子來看，決定政府反應速度並非民主與否，而是國家的行政能力，而且當國家的治理能力越低落時，越快大規模地將學校封起來。這背後的邏輯可能是，國家能力越高的政府可以有更多政策工具來防疫，並不需要一步到位極端地封城與關學校。因此，像中國迅速又大規模的封城與限制人口流動來防堵疫情，跟它政治體制不一定有關，跟它的國家能力反而比較有關。
國家能力與危機管理
理解國家能力與政治體制的差別，有助於我們分析國家能力在危機管理時會影響的面向。
前一節有提到，危機對國家會帶來四個面向的治理挑戰，包含如何處理危機的不確定性、如何提供足夠物資、政府如何協調出一套整體回應、以及如何定調危機性質與民眾溝通。既然國家能力指的是治理、指的是政府是否有能力使用不同政策工具來穿透社會達到所欲的政策效果，那麼國家能力的高低所涉及的危機管理面向，最主要會是在物資動員、各部門層級間協調統合的能力。國家能力越高的國家，可使用的政策工具理應越多，在防疫政策的選擇上也有比較多的彈性。像是台灣在防疫上的口罩國家隊、健保局結合移民署來追蹤國人的旅遊史，都是國家能力的展現。相反的，國家能力比較低的國家可使用的政策工具相對較少，資源的動員、整合、與發放也會有比較多挑戰。當國家自認沒有足夠的能力防疫，就比較有可能採取大規模封鎖或隔離的方式來防止疫情擴散。
民主與威權在危機管理中的優劣
政治體制對於危機管理的影響，集中在如何面對危機的不確定性、如何定調危機以及與民眾的溝通。
如前所述，民主與威權最大的差別，來自於統治者產生的方式。在民主體制裡面，統治者由人民透過選舉產生，選舉是人民賦權給統治者的過程，領導人統治的正當性來自於公平公正的選舉。定期的民主選舉可以提升政治競爭與課責能力，長遠來說能去蕪存菁，幫助國家選出適任的政治菁英，具有自我矯治的功效。相反地，由於威權國家的領導人並非透過人民定期選出，其統治正當性必須立基於其他面向（很多時候是持續的經濟發展）。當統治正當性並非來自於選舉時，相較於回應人民期待受人民監督，威權統治者更在意可以幫助政權延續的其他面向。以資訊控制為例，為了政治穩定，威權政體就有比較高的誘因隱匿或監控資訊。
在像武漢肺炎這樣的跨境危機中，民主體制優於非民主體制其中的一點，恰恰在於民主有益資訊的流通與透明性。武漢肺炎發展至今仍充滿各種不確定性：感染源不確定、傳播率不確定、死亡率不確定、疫苗發展時程也不確定。如此不確定的跨國境傳染危機，危機發生早期資訊的透明與交流反而變得無比重要，因為對後續各國的應對會有很大影響。然而，肺炎危機卻剛好發生在不鼓勵資訊透明的威權體制下，中國一開始隱匿疫情，除了錯失防止疫情傳染的時機，其真正的感染率與死亡率至今仍被各國質疑，更導致其他國家低估防疫所需要的準備。
簡單來說，疫情的爆發以及疫情的控制是兩件不同的事情，今天疫情一開始的爆發是在民主或非民主國家，對於資訊的透明性甚至是日後他國應對方式，都會產生影響。但在疫情的控制上，國家能力可能是決定各國行動速度與方向的關鍵，民主與非民主在資源的動員與使用上並不一定有顯著差異，反而在某些比較極端的防疫措施上（例如封城），非民主體制因為毋須考量人民的偏好、可以忽略人民的需求，所以執行「效率」更好。
（參考這篇菜市場文：獨裁者的統治邏輯及其困境）
代結論：民主真的就比較好嗎？
說了這麼多，難道民主國家在處理疫情上真的就比較好嗎？那倒也不一定。看看美國處理疫情顢頇的程度讓人不禁替民主體制捏了一把冷汗。說到底，民主可以做到最好的大概就是資訊的透明度以及與人民溝通，這並非指所有民主國家都一定會有很良好透明的溝通管道，畢竟還有其他影響因素，像是領導者的領導力、政府體制與架構…等。像美國的聯邦體制以及川普的領導風格，大大延緩防疫時程，即便已在防疫期中，聯邦政府與各州政府之間在資源分配，甚至是何時應該解封，都沒有一個統一的回應框架，反而出現彼此扯後腿的情形（參考這一篇菜市場資訊BOX）。就算是在民主國家之中，武漢肺炎也暴露了很多國家可能原本就存在的痛點，像是醫療體系不足或醫療資源分配不均的問題，這些原先福利體制制度性的差異，進一步可以解釋民主國家之間在防疫成果上面的差異。
不過至少和非民主體制相比，民主國家並沒有誘因去隱藏資訊，也相對有誘因提高資訊透明度。疫情的開始特別需要的就是資訊的公開與交流。我一直在思考的一個問題是，如果今天疫情「一開始」是爆發在一個民主國家裡面，這一切是否會有不同？
- 這小節的內容主要擷取自以下這篇文章：Ansell, Chris, Arjen Boin, and Ann Keller. 2010. “Managing Transboundary Crises: Identifying the Building Blocks of an Effective Response System.” Journal of Contingencies and Crisis Management 18 (4): 195–207.
- Kushner Gadarian, Shana, Sara Wallace Goodman, and Thomas B. Pepinsky. 2020. “Partisanship, Health Behavior, and Policy Attitudes in the Early Stages of the COVID-19 Pandemic.”
- 全世界存在多種測量國家治理能力的指標，各個指標裡頭所包含的維度有些微差異，但大同小異。其中最有名的一個指標是由世界銀行發布的 Worldwide Governance Indicators，文中提及的面向即是Worldwide Governance Indicators 所包含的維度。
- 以ICRG的指標分數來說，從0到1以0.5為中心來看，日本與新加坡的分數是0.86，與美國差不多，台灣與韓國則是0.69。中國則是0.47。
- Axel Cronert, “Democracy, State Capacity, and COVID-19 Related School Closures.”
（本文轉載自：菜市場政治學 2020/04/23 網站文章）
