人民回國的人權 — 進一步，退兩步
黃文雄（國際特赦組織台灣分會理事長）
在各種人權裡，人民回國的權利可以說是核心權利之一。二次大戰後，諸人權雖然在聯合國的主導下大幅度的國際化；但是，聯合國不是世界政府，只能在規範標準的設立以及某種程度的監測和督促上發揮作用，諸人權的落實主要還是依賴個別國家。而人民回國的人權在諸人權中具有核心（core）地位，是因為人民回國的權利如果受到限制和剝奪，人民所應享有的其他所有人權都會因此喪失；即使人民沒有因此喪失法律意義上的國籍，其後果可能與難民或無國籍者相類甚至相同。
因此，「世界人權宣言」第十五條第一項說：「人人有權享有國籍」；第十三條第二項說：「人人有權⋯⋯回歸其本國」；「公民與政治權利公約」第十二條第四項也規定：「任何人進入其本國的權利，不得任意加以剝奪」。我國憲法第十條也規定：「人民有居住及遷移之自由」；雖然沒有明列人民回國的權利，亦應如此解釋，或受憲法第二十二條的概括保障。
這正是釋字第五五八號解釋所應該處理的問題。其爭論焦點是「國家安全法」第三條第一項：「人民入出境，應向内政部警政署入出境管理局申請許可。未經許可者不得入出境」（以下簡稱「國安法三條一」）。該案過程相當曲折，不但於上訴高等法院後，高院停止審判聲請釋憲，並且在釋字第五五八號解釋宣布該條文違憲之後，辯方還有申請補充釋憲之舉。此外，該案被告是一個人權工作者，兩位辯護人是從事人權運動的律師，這場憲法官司打法和其他案件也有不同之處，必須從頭細說。
取代戒嚴的大一號鳥籠
本案起於，我在1995年末結束長達三十二年的海外流亡回國時，「存心故意、機關算盡、有預謀的以身試法」，未經申請入境許可，就用我自己的方式入境。「存心故意」云云是我在台北地院初審時之答辯書的題目。我之所以如此「挑釁」，有我作為人權工作者與民主追求者的策略與考慮，以及其背後半生流亡海外的心路歷程。
我1964年去美國留學，在那狂飆的「六○年代」結識不少來自各大洲獨裁威權國家的異議人士。1970年刺蔣案後轉入地下，二十五年的地下流亡生活中，也和各國流亡人士多有來往。這些朋友的國家雖然不像國民黨政權一樣，明目張膽的一戒嚴就是三十八年，卻都有類似國家安全法的法律作為壓迫宰制人民的工具之一。因此，我對這類法律很早就有相當高的敏感度。1987年，國民黨政權頒布「動員戡亂時期國家安全法」，和集遊法與人團法合稱國安三法，其目的很明顯的即是在解嚴之前，布置一個比戒嚴較大一號的替代性鳥籠。例如禁人民集會、結社之不得主張共產主義與分裂國土（第二條），或為防阻追求轉型正義之第九條（「戒嚴時期非現役軍人受軍事審判，刑事裁判已確定者，不得向該管法院上訴或抗告」）。當然，更少不了對人民入出國境的管制（亦即文首所引的三條一）。我開始觀察國民黨政權對這個法律的使用。因為我知道自己有一天終會回國，對於三條一尤其注意。
這裡不提其他。就三條一而言，不久，很多海外異議人土開始「闖關」回國：陳婉真、許信良、鄭自才、李應元、郭倍宏、張燦鍙⋯⋯。她／他們不是在機場被戲劇性的「抬回」飛機，驅逐出境（例如陳、鄭）；就是偷渡回國和獨裁政府大玩捉迷藏後，終於被捕（例如郭、李）。最後每個人都被以國安法三條一起訴，並依同法第六條被判刑。不但如此，政府還祭出內政部「國人入境短期停留暨長期居留戶籍登記作業要點」的行政命令，讓這些人在申請恢復戶籍時受盡刁難。像李應元，在服刑之後，還被阻撓一年，才拿到身分證；陳婉真甚至因為她被阻擾設籍，而導致當時七歲的兒子「九哥」無法入學，引起當時社會極大的公憤。
回國前的挑戰預謀
我在海外流浪三十年餘，有國外經驗相對照，更深深感到這條法律的野蠻與國民黨政權的野蠻與心虛。
第一，國安法三條一管制的對象不限於政治異議份子。「人民出入境，應向內政部警政署入出境管理局申請入出境許可，未經許可者不得入出境」，指的是全部的「人民」，而且採取的是「事先」申請許可制。
第二，在先進國家（還有許多並非那麼先進的國家），人民只要有有效的護照足以證明其國籍，都可以隨時自由回國入出國。國安法三條一的「入出境許可」，其實就是「簽證」。在文明國家，簽證是用來規範外國人民之入出境的；在我國，三條一無異是向本國人民要求簽證，回歸本國有如進入外國。這是獨裁、威權和共產國家才有的行徑！此外，政府在對本國人民採用事先許可制之管制的同時，卻優遇十幾個國家的公民，准其免簽證或落地簽證。如此差别待遇，豈非歧視本國人民？
第三，國民入出境的權利性質不同。出境的管制有一定必要（例如防止犯罪者或逃避國民義務者潛逃），而其所剝奪的也只不過是旅行、遷徙、居住的自由。入境返國的權利則非常不同。正如前面所說，國民返國的權利如受剝奪，其他國民所應享有的明列憲法權利與憲法第二十二條所概括保障之其他人權也將全部無從享有。因此，人民入境回國的權利可以說是一項如德國基本法第十九條所稱的「核心」權利。國民出境權雖然可以有合理的管制，但國民入境回國的權利則近乎絕對。例如前文所引「公民與政治權利國際公約」第十二條，就將入、出國權利分開處理。其第二項說「人人有離開包括其本國的任何國家的自由」，第三項隨即列出可以限制出境權利的條件。但第四項則單獨列出「任何人不得被任意剝奪其返國的權利」，並未另立一項加以限制。至於「歐洲保護人權與基本自由公約」第四議定書之有關回國權利條文，則乾脆把「任意」兩個字都拿掉了。國安法三條一卻對入出境不做區分，而且全民一律以事先申請許可制，加以限制。
第四，政府在三條一的執行上充滿了理虧與心虛，處理「闖關」回國公民的方式更是無比的蠻橫和荒唐。像我1970年向蔣經國開槍，事後走入地下；情治人員儘管在國際上明查暗訪，但政府為了在國內封鎖刺蔣案的訊息，卻不曾通緝我。至於前文所提其他海外異議公民，她／他們不過是被列入「黑名單」而已。如果黑名單人士真是政府官員與黨國媒體所說的叛亂份子，那麼她／他們「潛逃」海外時，早就該透過外交、司法或其他管道，引渡或押解回國，哪有連人家「自投羅網」時也拒其入境回國，甚至「抬回」原機的道理？從這種放棄國家司法管轄權的做法，可以明白看出國安法三條一根本是一個心虛的政權壓制人民自由的工具和手段。
第五，戒嚴時期，人民出國必須經歷繁複的手續，包含安全調查、找人做保等等，才能取得入出境許可及護照。旅外國民申請回國，也須向使館／辦事處申請許可。我國駐外辦事處不多，在有些地區如非洲，國民甚至必須先取得第三國的簽證，長途跋涉，才能到設有使館／辦事處的國家辦理。人民對其自由所受的限制因此有切身的經驗與感受。解嚴後，到我籌備回國時，政府已有「便民」的作法，亦即入出境許可自動印在護照的第二頁，其有效期限和護照相同，多數人甚至不知道有這一頁的存在，遑論這一頁的意義。人權是人與人民的權利，不是必須事先向國家申請才能獲得許可才能享有的恩賜。這種例行化的「便民」措施並沒有改變其恩賜的性質，卻反而掩蓋了此一性質，模糊了人民的權利意識。而惡法仍在，哪天如果政府不願再「便民」，法律可還在那裡。
第六，「國家安全法」1987年頒布時原名「動員戡亂時期國家安全法」，1991年政府宣告動員戡亂時期終止，刪除「動員戡亂時期」，改名「國家安全法」。1996年又修一次。雖有兩次「修法」，關鍵條文依然存在，如前文所提有關限制集會、結社的第二條，或如有關轉型正義的第九條。我原來期待應該會修正的三條一也不動如山，彷彿前述那些海外黑名單人士回國時的遭遇，不曾發生過一般。「國家安全法」顯然已經「常態化」，就像其他只在名稱上刪去「動員戡亂時期」六字的其他法律一樣。我又看到好幾篇文章說我是黑名單的最後一人；哪天我回國，「黑名單時代」就結束了。感覺啼笑皆非之外，我深深為我國人權意識的低落感到憂心。
第七，本文開頭就提到國籍。國籍同時牽涉到主權和國民身分的界定，而國民權利正是公民身分（citizenship）的主要內容。在主權界定存在混淆的我國，國民入境回國的核心權利勢必牽涉到主權之界定是否以及如何影響人權的問題。這也是我很想透過本案凸顯、探索的要點。
第八，在海外從事民主運動與台灣獨立運動三十多年，對理想中的台灣，我有一定的想像與期待。除了將蔣家的獨裁政權民主化之外，台灣還必須「走出去」。這裡不是討論「走出去」之多種豐富的層次和面相的地方。我只想說，這絕不限於所謂的經濟或外交出擊而已，更重要的是人民和社會也要盡量的參與國際社會，並且在這個過程中尋找、實驗個人與國家生存發展的道路。在這全球化日益加緊的時代，正常國家都非這麼做不可；國際處境如此特殊艱難的台灣更不能例外。相對於這個必要，國安法三條一以及其所代表的心態絕對是一個不應存在的絆腳石。其所牽涉，又豈只是人權與法治的問題而已？
我因此決定，一定要挑戰這條惡法，並且要在等待籌備回國時就布置有利的條件。我回國的方式本來有多種可能，但是我決定以身試法，不經申請而回國，正是為了保證回國之後，政府非告我不可。
「違法人權組織的偷渡犯會長」
我在1995年末故意違法入國，和父母親友團聚之外，開姶周遊全國，重新認識熟悉離開了三十幾年的故鄉，一直到1996年5月6日，才召開記者招待會，公開現身。我的特殊經歷頗合媒體的胃口，媒體追逐得很厲害，連我在通化街夜市吃壞了肚子，也被追到醫生診所。三天之後我已感到極端厭煩，開始以健康為藉口，拒絕任何探訪邀約，只在媒體退燒後出席南北兩場公開的歡迎會。即使如此，媒體的曝光度已經很高，我也故意利用各種機會講明我自行回國的事實，政府不可能不知道我已回國。可是從那時起到1998年4月，政府竟然沒有任何動作，宛如我不在台灣一般。
反倒是1996年4月起，我和政府打了一場恢復戶籍和取得身分證之戰，一如前文所述其他黑名單人士。依照法律，戶籍是地方政府的自治（而非委辦）事項，只要不違反「戶籍法」及其施行細則，地方政府本來可以自行依法辦理。可是，這場仗在政府方面卻是由內政部主打的。該部祭出的是前文已經提過的「國人入境短期停留暨長期居留戶籍登記作業要點」。這不過是一個內政部的內規或行政命令而己，內政部的行徑卻簡直視「中央法規標準法」如無物。該部甚至威脅台北市政府民政局戶政科的公務員，如果她／他們依法讓我登記戶籍，將影響她／他們的升遷前途。以致於無人敢簽辦，而必須由當時的陳水扁市長和民政局長直接簽辦。其它黑名單人士都是依該「作業要點」坐牢或是易科罰金後才恢復戶籍的；我幾經苦戰，是唯一的例外。但這是一項「慘勝」。戶籍制度是殖民和威權時代的遺物。只是惡法已成積習，身分證已經成為國人日常生活的必需品（2006年，內政部就是利用此一事實勒索人民以登錄指紋交換新身分證。請參考本書有關六○三號解釋文一章）。我雖然打赢這場小戰役，內心毫無喜悅，媒體要求我把身分證放在胸前拍照時，很不禮貌的發了脾氣。儘管如此，司法機關仍然假裝我不在國內。
1996和1997這兩年，我一方面參與各種社運，一方面遊歷全國各地，重新熟悉久違三十幾年的故鄉。經過觀察、調查、實驗、思考，終於決定放棄原來最有興趣的勞運，以人權為工作重點，並於1998年年初當選台灣人權促進會的會長。刺蔣案後，我在海外流亡了二十五年，掩護照顧我的各國人士中有不少人權工作者，也參與了一些國際人權工作。台權會因為反對「人民團體組織法」裡的許多規定，拒絕登記，因此作為一個全國性的組織，台權會是「非法」的。我當了會長，卻有一段時間沒有戶籍，因此國際人權界喜歡幽默和諷刺的朋友，開始說我是一個「違法人權組織的偷渡犯會長」。她／他們（尤其是一些反國安法區域性聯盟的朋友）對政府兩年來假裝台灣沒有黄文雄這個人一事，認為簡直匪夷所思，本來早就想幫我挑戰國安法三條一；我當了台權會會長，動作就更加緊了。
怎麼幫？一個明顯的辦法是安排我去參加國際人權會議。出國參加會議必須有護照。我一申請護照，出入境管理局還能不理不睬嗎？
好不容易被起訴
1998年正好是「世界人權宣言」五十週年，全球有國際人權會議特別多。我幾經考慮，決定參加5月18日在韓國光州舉行的人民版「亞洲人權憲章」公布大會。如此選擇，主要是有兩個考慮。首先，亞洲是全球唯一沒有區域人權憲章、區域人權委員會以及區域人權法院的主要地區（其他如歐洲、美洲、非洲都有）。亞洲區域的NGO經過幾年的討論、諮商、會議，終於協議出人民版的「亞洲人權憲章」，其目的在聯合起來對亞洲各國政府施壓，並希望為亞洲的區域人權體系的建立鋪路。台權會也是參與起草的NGO之一，當然應該去參加。其次，韓國經歷和台灣類似的威權統治，也有類似（甚至更嚴重）的國安法問題，是韓國人權工作者主要關注的焦點之一。參加這個會議，正好可以和她們以及其他亞洲反國安法聯盟的朋友交換意見。
我年初接會長；4月就向外交部申請護照。如我所料，外交部拒絕發給我，因為出入境管理局查不到我的入境紀錄。依照原來的計畫，我找人告訴內政部說，光州之會是大型的國際人權會議，亞洲人權工作者之外，國際人權組織及其他各大洲也會有人來替人民版的「亞洲人權憲章」助陣，並一起紀念「光州事件」第十八週年。韓國新任總統金大中也會去。我如果不能出席，大會一定會有抗議譴責我國政府的聲音和其他動作。這些後果，政府必須仔細考慮。幾天之後，我的護照就寄來了。
這麼一來。政府就不能再假裝我不在台灣了，終於把我的案子函送台北地方法院。我參加完會議回國，不久就收到起訴的消息，而且如我所願，是以違反國安法三條一起訴的。
初審：如何保證打輸與追求「附加價值」
挑戰國安法三條一，是要借我的個案打背後的通案和原則問題，其最終目標是聲請釋憲。如果地院初審就打赢，損失就大了。我和我的律師（邱晃泉與林詩梅）的判斷是：最可能的結果是有期徒刑數月並且易科罰金。但是，為了預防萬一，最好植入某種可以保證敗訴的安全係數。其次，我既然從事人權工作，當然要借著這個案子追求某些「附加價值」。所以我們定下了幾個策略。
第一、我知道大多數國人在法庭都非常乖順，法官已經習價。為了上述「保險」，也為了幫助建立台灣的人權文化，我在法庭說話的時候雖然一定要以理服人，語氣文字上卻不妨（以我國的標準而言）「不敬」一些。例加：我的答辯陳述雖然都是講道理，卻（如前文提及）故意加上並唸出「我為什麼存心、故意、機關算盡、有預謀的以身試法？」的標題。
第二、我國的司法程序中有很多弊病，既然要打官司，當然要利用機會堅持正當法律程序。例如：刑事案件不同於民事案件，依據刑事訴訟法，法院不能只把起訴書等資料寄給辯護人，卻不送達被告手中。這種事偏偏就發生了。我請邱晃泉律師去函提醒法院，不但没有結果，下一張傳票竟然有人用麥克筆寫上「務必出庭」四個大字！我在報上寫出此事，並公布台權會的一個專案電話，請有相同經驗的公民前來投訴，法院才在開庭當日早上，把起訴書快遞給我。（我當然沒去：法律規定，應在七天前送達）。其他，像國家只派「值日」檢察官來「搵」一下醬油，唸完「請依法判決」之類的N字經就走人，當然要抗議。或如直接要求法官裁定國安法三條一違憲而拒絕適用：當時已有數位年輕法官為了不讓大法官壟斷憲法解釋，往同樣方向嘗試過，當然也應該藉機呼應他們。無論結果如何，這些都是人權工作者所應堅持的。同時，這樣做也不無可能有「激怒」法官的「保險效果」。
第三個策略主要也是從「附加價值」著眼。我國1971年退出聯合國時，也同時脫離了國際人權體系。不過，退出脫離之前，ROC不但參與起草並通過普遍被認為有習慣國際法效力的「世界人權宣言」，並且為了維繫「自由中國」的國際形象而做國際公關，還簽署或批准了二十項國際人權條約，包括前文所引的「公民與政治權利國際公約」。只是威權政府畏懼人權知識的傳播，怕人民引為批評政府的根據，這些事實都被封鎖。積習之下，連憲法教育都本末倒置，輕民權（國民權利）而偏重政府組織，法學教育自然更不可能有國際人權的內容。所以我們決定，除了主張國安法三條一違憲之外。也要藉此訴訟引進國際人權法。如果成功的建立判例。其他案件就有援用其他十幾項國際人權公約的可能。勝算雖然不大，這條路總要有人去試圖打開。失敗的話，至少也可以視為對人權教育的新嘗試。
就本案而言，關鍵國際人權法文件是「世界人權宣言」和「公民與政治權利國際公約」。「宣言」已有習慣國際法的效力。比較麻煩的是「公約」。這個公約我國只於1967年簽署，但到今（2009）年才批准。如果法官以尚未批准為由，拒絕考慮，應該如何處理？一個方法是引用「維也納條約法公約」第十八條。該條說，一個國家即使只簽署而未批准某一條約，仍有義務不為有違該條約之目標與目的之行為，除非該國明白宣示不再為該條約的簽署國。但我國卻從未有此宣示，這點可以要求外交部證實。因此法官問有沒有證據要調查時，可以提出下列清單，請求函詢外交部以下三個問題：
一、中華民國是否於1967年簽署「公民與政治權利國際公約」？
二、「維也納條約法公約」第十八條是否有如上述之規定？
三、中華民國於1971年撤出聯合國時，國家元首蔣中正與外交部是否皆聲明：我國「……仍當一本當年參加聯合國之初衷，循守聯合國所揭示的目標與目的……」，且迄今未明白宣布中華民國1967年簽署「公民與政治權利國際公約」的行為無效？
「完美」的初審判決
在地方法院的初審，辯方照既定的設計和策略進行辯護，檢方反應卻極為機械，雙方全無攻防的交鋒火花。這是台灣法院的標準狀況。但台北地院1989年2月10日的判決從我的觀點而言，卻相當「完美」。
第一、不管「激怒」法官的那兩組「保險」策略是否生效，我的確被判有罪，量刑部分的文字說：「爰審被告罔視國家法律以身試法，危害國家法律尊嚴甚鉅，惟犯罪動機係為凸顯國家安全法違憲性之問題始為該行徑，尚非惡性重大，並參酌其犯罪後態度等一切情狀，量處如主文所示」，亦即有期徒刑5個月，可易科罰金。
第二、外交部的回文對辯方所提之三個問題都做了肯定的答覆。對第三個問題，該部附上蔣介石的告全國同胞書以及當時外交部發表的中英文聲明之外，還聲明我國「並仍將於適當時機辦理『公民與政治權利國際盟約』之批准手續期能正式成為締約國」。對有關「維也納條約法公約」第十八條的問題也說，「我國自當遵守上述的規定，在未批准該盟約之前不採取違背該盟約之措施」。
第三、法官因此在國安法是否違憲之外，尚須處理該條是否違反國際人權法的問題。判決書處理兩者篇幅幾乎相等，是我國法院判決書難得的案例。
雖然如此。判決書的論證本身卻似乎連憲法保障的民權（人民權利）是什麼都沒有搞清楚，遑論普遍人權。回國是人民──國家主人──的基本權利，不是國家所賜予，可是國安法三條一卻強制全體人民事先申請許可，才能回國，宛如取得簽證才能來去别人的國家一樣。這才是問題所在。可是法官卻對這個事實視若無睹，反而選擇在國安法三條一是否「應」原則許可，例外才「得」禁止這點上做文章，並且據而反證該條没有「公民與政治權利國際公約」第十二條第四項（「任何人進入其本國的權力，不得任意加以剝奪」）所說的「任意」。法官似乎渾然不知事先申請許可制的規定本身，正是、已是「任意」的極致。如果遵照法官的邏輯，言論自由或其他人民權利豈非也可援例辦理：先強制事先申請許可，然後再「便民」而「從寬」允准？
判法書在這個出發點上走錯路，其他論證自然謬誤百出。然而，相對於我本來就想一路把本案打到憲法法院的目的而言，這種荒腔走調也可以算是判決書「完美」的一部分。
上訴：高院停止訴訟並聲請䆁憲
根據國安法第六條，違反國安法三條一最高刑期是三年，所以高院是聲請釋憲前的終審法院。2000年5月26日，我們提出上訴的聲請訴訟狀裡，就請求高院停止訴訟，並向大法官提出釋憲聲請。高院開了兩次庭之後，接受了我們的請求。這是個好消息，高院自己提出使我們不必冒萬一勝訴而失去聲請釋憲機會的風險，而兩位法官（陳榮和與徐昌錦；蔡永昌反對）自己於2001年2月27日提出釋憲聲請，大法官受理的機率也比我們自己聲請高。
釋字五五八號解釋前的兩項發展
大法官到2003年4月18日才做出釋字五五八號解釋。有兩項發展，一在其前，一在其後，都和我想挑戰國安法三條一的初衷有關，也和該號釋憲有關，值得稍加敘述。
第一個發展是「入出國及移民法」。該法於本案起訴次年（1999年）5月21日公布，其第五條第一項前半段照抄國安法三條一〈「國民入出國，應向主管機關申請許可；未經許可者不得入出國」），然後在後半段加了一個但書（「但居住台灣地區設有戶籍國民，自本法實施一年後，入出國不需申請許可」）。但書生效日期正是本案上訴高院時。
這是一條奇怪的法律：原則上所有國民仍然必須申請許可才能回國，但其但書所涵蓋的「例外」卻是全體台灣人民，或至少是「居住在台灣地區設有戶籍」的台灣人民。事先申請許可制看來好像是廢除了，或者是把已經行之有年的「便民」措施就地「扶正」了。但一如國安法，仍採「原則禁止，例外許可」的模式。
依據國際人權標準以及文明國家的實踐，依國籍法而有國籍者為國民；是國民即有自由回國的權利，即使在極端緊急狀況下對國民回國有所限制，事關人民基本權利，原則和例外絕不會如此顛倒；更不會用居於下位的行政法層次的戶籍（姑且不論文明國家會不會有威權國家用以控制人民的戶籍制度），並以其有無來界定但書所說的例外。
入出國及移民法之所以有此種錯亂，問題顯然出自我國的國籍法。由於蔣政權以中國「正統」自居的意識型態神話，不但長期主張依舊統有「固有領土」的主權，而且自認為是全球海外華人「萬眾歸心」的政權。我國國籍法的規定因此非常寬鬆。然而台灣是一個只與共產中國一「峽」之隔的島嶼，海外也有眾多華人，承載不起如此寬鬆的國籍法；戒嚴時期以行政命令嚴格限制「人民」的入出境，也因此成為解決這個問題並同時控制治下人民的手段。1987年的「動員戡亂時期國家安全法」以及1992年刪除「動員戡亂時期」字眼的「國家安全法」，只不過將其明文化而己。
民主化開始後，已有根據憲法增修條文所制定的「台灣地區與大陸地區兩岸人民關係條例」可以規範中華人民共和國人民的入出境。剩下的雖然還有「華僑」，但僑居海外人民並不是我國獨有的問題，其入出境規範應該從國籍法的修正入手，才是正道。然而大中國主義的意識形態和威權心態顯然依舊陰魂不散，「入出國及移民法」的立法者才會照抄國安法三條一，並以行政法層次的戶籍法來區分原則（必須申請許可）與例外（無需申請）的涵蓋對象，而戶籍制度偏偏又是威權國家以身分登記與遷徙登記控制人民的手段。（前文曾述及我與其他黑名單人士在申請恢復戶籍時所受的迫害和騷擾；關於戶籍問題，也可參考本書有關六○三號䆁憲文那章）。入出國及移民法雖然把之前數年的「便民」措施就地「扶正」，可算是一種進步，但是顯然還是留下許多問題。然而兩者關聯如此之深，大法官將如何（或會不會）從憲法保障人權的高度，從國籍法入手處理本案，令人充滿好奇與期待。
另一個發展則和打這個憲法官司的策略面有關。我1998年擔任台權會會長時就成立了一個「人權政策與人權立法特別計劃」。原因如下。二次世界大戰後，從「世界人權宣言」開始，人權大幅度的國際化。前文提及，蔣家政權被逐出聯合國前不但參與了「宣言」的起草與通過，而且為了打扮「自由中國」的國際形象，還簽署或批准了二十項國際人權公約，包括簽署與「宣言」合稱「國際權利法典」的「經濟、社會與文化權利公約」與「公民與政治權利國際公約」。不過威權政府畏懼人權知識的傳播，怕人民引為批評政府的根據，簽、批的墨跡未乾就鎖進外交部的鐵櫃，甚至視為「國家機密」（1998年台大黄昭元教授與我先後向外交部查證時，即被如此告知）。蔣家政權1971年被逐出聯合國之後。不但與國際人權體系斷了聯繫，而且數十年來也沒有跟上國際人權的諸多發展。
台權會的人權立法計劃因此包括了上述兩公約的批准及相關配套立法。1998年，這個計劃還在研究準備階段，因此並沒有把它和本案直接連結起來。到2000年意外有首次政黨輪替，推動的時機已經成熟，台權會開始對民進黨政府進行遊說。遊說成功，兩公約的批准成為扁政府「國家人權政策白皮書」的「人權保障基礎建設」計劃的項目之一。行政院於該年4月把兩公約批准案送交立法院審議，這時高院已經停止本案審判並聲請釋憲，這對我和兩位律師想藉本案引進國際人權標準的策略而言，是一個有趣的發展。「公民與政治權利國際公約」第十二條（「任何人進入其本國的權利，不得任意加以剝奪」）和本案直接相關。批准案如果在大法官釋憲之前通過立院審查，甚至已由總統簽署批准書，這對向來絕少引用國際人權標準的我國大法官，會有怎樣的影響？和入出國及移民法的發展一樣，也令人充滿好奇與期待。
次年12月31日立法院通過了兩公約的審議。行政院的立場是對兩公約的條文不做任何保留（reservation），或附加瞭解（understanding）或宣示（declaration），但泛藍居多數的立法院卻對兩公約共有的第一條（有關人民的自決權）附加了宣示。（這是很奇怪的作為，中華人民共和國批准「經濟、社會與文化權利公約」時，也没有因為怕該條為台獨特所用而保留或附加任何東西）。此外，立法院又保留了前一公約第八條（有關勞動權利）以及後一公約的第六條（有關死刑）和第十二條（有關人民回國權利）。
該第十二條的保留非常「有趣」。在審議本案時。某些國民黨立委聽到前文所述外交部應台北地方法院之請依法回函的事，對部長胡志強表達強烈不滿，認為他不該「為刺蔣案兇手說話」，聽說保留該條因此和他們的堅持有關。無論如何，兩公約的批准案因為民進黨黨團不滿對人民自決條文的所附加的「聲明」，於會期最後一天提出覆議而擱置。儘管有這番折騰，不管對個別條文的看法如何，兩公約的批准案畢竟是ROC退出聯合國後，國會第一次審議國際人權條約，大法官會不會因此在審理本案時，增加對國際人權標準的注意和論述？我們也在等著看。
進一步，退兩步的釋字第五五八號解釋
2003年4月18日，針對本案的釋字第五五八號解釋出爐了。這是一份非常令人失望的解釋文。雖然不少人認為國安法三條一被宣布違憲，是一個勝利，其實該條文在何種意義下違憲，並不清楚。本章後半會有林詩梅律師的法律解析，我只想簡單報告幾點個人的感想。
首先，針對國民回國權利，入出國及移民法已經設有戶籍這個在人權原則上頗有問題的要件，大法官竟然還加上一個「設有住所」，而且其規範方式非常奇怪，只以主詞「國民」的修飾詞方式出現（「於台灣地區設有住所而有戶籍之國民」），此外通篇未對「住所」有任何界定或說明，硬是在原有惡法所訂下的戶藉之外，如此增訂一個要件。除了驚人的草率之外，這裡還有憲法所保障的人權是否可以如此草率以行政法或民法來範限的問題。
第二，前節說過，正本清源之道應該是從國籍法入手，但釋字五五八無一字提及國籍法，對該法所可能造成的人權問題，只以「此為我國國情之特殊性使然」一語帶過。大法官顯然沒有勇氣站在憲法的高度至少把問題及其脈絡後果剖析清楚，以供立法機關參考，實在令人失望。中華民國及其國民的清楚界定影響諸多法律的解釋和適用，不獨有關國民返國權利為然。對於這個主權認定影響人權的問題，我們的大法官和立法院究竟還要規避多久？
第三、由於辯方引進國際人權標準的策略設計，姑且不論品質如何，初審和高院的判決書都花了不少篇幅討論相關國際人權規範。但除了劉鐵錚大法官的不同意見書之外，大法官多數意見顯然刻意規避，對之一字不提。就大法官應有的高度而言，這無異是負面的示範。
相對於這場官司的原始目標和佈局而言，這是一個極不理想的結果。極端失望之餘，我們還能做什麼？
回歸高院：再求敗訴與申請補充釋憲
第五五八號釋憲文出來之後，高院於2003年7月重新開庭繼續審理本案。雖然明知聲請補充解䆁極端困難，近乎不可能，但為了堅持原則，我們決定把路走到底。我們因此定下一個策略。一方面提出論述，要求高院或者再次停止審判聲請補充釋憲，或者判我有罪。邱晃泉和林詩梅兩位律師主攻前者，要求判我有罪的話當然只能由我來講。
如果以第五五八號釋憲為準，除了國籍，戶籍和住所是人民可以回國的兩個要件。回國之初，我因為後來還為挑戰內政部內規「國人入境短期停留及長期居留作業要點」之長年凌駕戶籍法而打了一年多的法律位階之戰，才恢復戶籍（見前文），回國時顯然沒有戶籍。至於住所，雖然回國後就暫住新店父母家裡，為了原則問題，我的說法（當時也確曾如此考慮）是：我去國多年，很想在回國之後多到全國各地看看，才決定定居何處（這不是人民享有居住、遷徙自由的形式之一嗎？難道「遊民」出國後就只能終身流浪海外？）然而大法官完全沒有定義「住所」，我這種狀況究竟算不算有住所？如果高院法官認同第五五八號解釋並認為我沒有「住所」，那就請判我有罪吧！
如我們所料，高院最後判我有罪，只是將刑期從五個月減為四個月，同樣可以易科罰金。如我們所料，高院也拒絕聲請補充釋憲。我不想苛責高院法官，他們自行聲請釋憲在我國已經算難得。大法官既然已經寫出了五五八號那樣奇怪的釋憲文，我們還能對他們強求什麼？
2003年9月29日，我們自己聲請補充釋憲。如我們所料，翁岳生院長於2004年來函告知拒絕受理。但邱、林兩位律師至少留下了一份補充釋憲聲請書。除非我國的人權與法治再無寸進，否則將來應該會有人把它挖掘出來，作為這場人權戰下一役的論述基礎。
後記：人權運動與人權訴訟
在各式各樣的人權工作裡，為個案打官司是常有的事。進行人權訴訟時，最理想的狀況是，不但個案能夠打赢，個案背後的通案原則問題也能有所突破或進展。但是在很多個案裡，人權工作的倫理要求以當事人的利益為優先，除非當事人同意，其他的收穫往往只能是勝訴的副產物。本案的當事人碰巧是一個人權工作者，而且如果敗訴，代價也不高；即使選擇不交罰金也可以到監所觀察體會獄政。由於有這個「優勢」，本案的辯方就有了可以從事各種策略布置的空間，例如一路堅持正當法律程序，不怕冒犯檢審；例如設法引介國際人權標準；例如試圖營造法律環境（推動「公民與政治權利國際公約」的批准）；例如盡量曝露各種國家政府不願面對的問題；例如擔心萬一勝訴而到不了憲法法院的「奢侈」；例如唐吉訶德式的聲請補充釋憲。
這番努力在地院和高院不無收穫；雖然敗訴，至少法官們不得不（也許是生平第一次）在論證中多少考慮國際標準、憲法和法律之間的關係。但最後雖然如願走到憲法法院，得來的卻是一個「進一步，退兩步」的五五八號解釋。該號解釋不但完全規避國際人權標準的討論，甚至以我國傳統違憲審查為準，也不及格：例如釋憲文中，前句剛說過「國家不得將國民排斥於疆界之外」，後一句就用主詞之修飾詞的方式，憑空帶入「住所」這個以前所無的新限制。釋憲者如此輕忽懦弱，也難怪／幸虧2007年後國會修訂「入出國及移民法」時，並未將「住所」列為要件。但是，大法官的解釋在法律效力上不是等同憲法嗎？這種狀況豈非讓人喜也不是，憂也不是？至於大法官之無能冷靜面對我國的主權問題，無能至少於「過渡」時期盡力減少其對人權的傷害，在這個治絲益棼的例子中更是曝露無遺。
本案一路走來用心布置，而最後結果竟然如此，難免令人失望。但是，曝露（exposure）和監測（monitoring）也是人權工作的兩個重要面相，本案大概也只能以此自慰而已。另一個遺憾是，高院結審後，正好個人生平第一次輕度中風，乖乖繳了罰金，沒去觀察四個月的監所人權（當時我還戴著一頂叫做「總統府國策顧問」的帽子。從事人權工作的讀者應該不難想像，如果真的去了，那會有多「好玩」！）
最後，我必須感謝邱晃泉和林詩梅律師陪我打完這場歷時數年的人權戰「役」。我的「好戰」（militancy），處處等於他／她們更多全心無私的辛苦和投入。有了這樣的戰鬥伙伴，人權工作才不會是過於寂寞的事業。
本文原刊於財團法人民間司法改革基金會著，《大法官，給個說法！2：人與制度的戰爭》（台北市：新學林，2009），頁27-49。
（文章轉載自：臺灣與海洋亞洲部落格2022/04/13 網站文章）
